機(jī)場建設(shè)費為何變身“基金” 專家：應(yīng)透明管理

　　前日由財政部公布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，廢止了民航機(jī)場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金兩項費用，代以征收由二者合并而成的民航發(fā)展基金。按《辦法》，乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次收取50元，乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次收取90元（含旅游發(fā)展基金20元），部分情況旅客免征。

　　根據(jù)這個4月1日起生效的新規(guī)，多數(shù)旅客購機(jī)票時所交的費用并未改變，僅收費項目名稱發(fā)生了變化。這一看上去不影響一般人利益的改動，在網(wǎng)上卻收獲了大量負(fù)面評論。許多網(wǎng)友抱怨“坑爹”，認(rèn)為此舉是“換湯不換藥”：換了個名稱繼續(xù)收錢。

　　既然“換湯不換藥”，緣何要更改名稱？這筆費用不管名稱為何，收取得是否有理有據(jù)？人民網(wǎng)記者就此事采訪了相關(guān)專家。

　　政府性基金：預(yù)算外收入的長期身份

　　4月18日，財政部負(fù)責(zé)人曾通過人民日報、新華社等媒體對外表示，將原有的兩項收費整合為民航發(fā)展基金的原因，是為了提高基金征管效率，更好地統(tǒng)籌安排支持民航發(fā)展的資金。

　　前述《辦法》中的第三條寫明，民航發(fā)展基金屬于“政府性基金”，收入上繳中央國庫，專款專用。

　　“政府性基金的前身，其實是政府的預(yù)算外收入。”人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬告訴人民網(wǎng)記者，現(xiàn)行的政府性基金中包含的養(yǎng)路費、車輛購置附加費、港口建設(shè)費等費用，過去均屬于預(yù)算外單列收費，“按道理這些公共事業(yè)支出應(yīng)該全部由財政支付，但90年代財政相對困難，不能全額負(fù)擔(dān)，于是以專項收費的方式來彌補(bǔ)。”

　　1996年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，揭開“收編”預(yù)算外資金的帷幕，但這項改革直到2011年才全部完成。當(dāng)時，俗稱機(jī)場建設(shè)費和民航基建費的這兩項收費已經(jīng)納入預(yù)算管理。近十年來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國庫相對充實，財政收入漲幅連年超預(yù)期，是否意味著這些專項收費已經(jīng)可以回歸歷史？黃燕芬說，以民航為例，多數(shù)機(jī)場是由地方運(yùn)營，但近年來地方支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入，債臺高筑，其基礎(chǔ)建設(shè)資金可能仍然存在不小的缺口。

　　“政府性基金是我國政府在改革中出現(xiàn)的一種階段性現(xiàn)象，現(xiàn)在也是迫于無奈，各地基建項目資金缺口那么大，不得不通過收費來彌補(bǔ)。但隨著公民社會逐漸建立，大家都有了很強(qiáng)烈的公民意識，站在公民的角度就會問，‘我應(yīng)不應(yīng)該交這個費用？’這種質(zhì)疑是可以理解的。”黃燕芬說。“而且我既然交了這個費用，我就要求政府要公開——你花在哪些地方，賬本能不能給我們看看？”

　　專家呼吁民航基金管理公開透明

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，對民航發(fā)展基金收取的質(zhì)疑可以分解為兩個問題：收費的依據(jù)足不足，合不合法？收上來之后如何管理、審計、公開？

　　“第一個問題其實與基金這個名稱無關(guān)，屬于收費本身的問題。”王錫鋅說，按目前慣例，這類事業(yè)性收費歸口由財政部管理，因此民航發(fā)展基金征收辦法由財政部制定是符合慣例的。但如果嚴(yán)格按《立法法》第八條的規(guī)定，“對非國有財產(chǎn)的征收”必須通過由全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律來實現(xiàn)。

　　黃燕芬也認(rèn)為，這種“基金”的性質(zhì)有待進(jìn)一步研究。“這種收費和稅收一樣，都是有強(qiáng)制性的，你非交不可。但是稅有稅法來規(guī)制，那么這種收費是不是也應(yīng)該由法律來規(guī)定？”

　　作為民航發(fā)展基金的前身，機(jī)場建設(shè)費的征收始于1992年，歷經(jīng)逐步合法化過程，但一直面臨各類爭議。近年因并入預(yù)算表，開始公布年度總收入，其總量之大也進(jìn)一步引起了關(guān)注。據(jù)媒體報道，僅首都機(jī)場一家，去年上半年的機(jī)場建設(shè)費收入即占總收入的15.5%，如以純利潤計算占比則更高。

　　旨在補(bǔ)貼虧損的事業(yè)收費，似乎幻化出了名為“利潤”的另一張面孔，看起來讓人難以接受。黃燕芬認(rèn)為，這是由于機(jī)場承擔(dān)了一部分公共事業(yè)職能，同時又是商業(yè)公司，身份模糊所致，應(yīng)當(dāng)厘清其中界限，“包括這部分基金，是不是干脆就以商業(yè)化方式來運(yùn)作，如發(fā)行債券等，通過市場來融資？這些問題還需要進(jìn)一步研究。”

　　王錫鋅則強(qiáng)調(diào)，既然名為基金，要以基金形式運(yùn)營這筆資金，就必須將其收支明細(xì)公開，使外界公眾均可參與監(jiān)督，以保證其“專款專用”的性質(zhì)不折不扣地實現(xiàn)。

　　記者查閱《辦法》全文，其中第四條規(guī)定：“民航發(fā)展基金征收、使用、管理等應(yīng)當(dāng)接受財政、審計部門的監(jiān)督檢查。”具體到監(jiān)督檢查方面，則主要由財政部和各地財政部門“對民航發(fā)展基金征收、使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促各航空公司及時足額上繳民航發(fā)展基金。”目前尚無條款涉及明細(xì)公開、公眾監(jiān)督等內(nèi)容。

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