作者：鄧聯繁（湖南省廉政建設協同創新中心主任、教授）

　　深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。監察法凸顯了新時代的一系列新理念，呈現出一系列反映新時代要求的新特征和新亮點，具有重大的現實意義與深遠的歷史意義。

　　1.凸顯“監察法實質是反腐敗國家立法”理念

　　人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。中央在監察法出臺前后反復強調，監察委員會實質是反腐敗機構，監察法實質是反腐敗國家立法。這一理念回應了人民群眾對深入推進反腐敗的心聲和期待，既言簡意賅地回答了監察法究竟是什么樣的法、是干什么的法等問題，也為從制高點上精準回答為什么要出臺監察法，而且將之優先安排在十九大后的第一次全國人民代表大會上通過等問題提供了重要答案。

　　監察法第一條規定：“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。”在這里，“深入開展反腐敗工作”承前啟后，引人注目，是監察法的重要立法目的。此外，監察法第三條在規定監察委員會的職能時寫道“開展廉政建設和反腐敗工作”，第六條在規定國家監察工作的方針時寫道“構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”。監察法實質是反腐敗國家立法的理念，貫穿監察法始終。

　　2.凸顯“黨領導一切”理念，強調“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”

　　深化國家監察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，重要目的就是加強黨對反腐敗工作的統一領導。監察法第二條在規定國家監察工作的指導思想前，旗幟鮮明地宣示“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”，具有特殊的政治意義，有利于各級黨組織更加理直氣壯、名正言順地依法領導監察委員會開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴治黨政治責任。

　　監察法在顯眼位置規定堅持黨對國家監察工作的領導，體現了新時代的鮮明要求。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略，首要就是“堅持黨對一切工作的領導”。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案明確把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱第一條，彰顯了黨的領導的全面性、根本性和時代性。黨領導國家監察工作，是黨領導一切工作的應有之義。

　　3.凸顯“整合反腐敗資源力量”理念，強調“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”

　　國家監察體制改革之前，反腐敗力量分散，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，表現在黨的紀律檢查機關依照黨章黨規對黨員的違紀行為進行審查，行政監察機關依照行政監察法對行政機關工作人員的違法違紀行為進行監察，檢察機關依照刑事訴訟法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處，存在紀法銜接不暢、合力不足等問題。

　　國家監察體制改革劍指以上問題，重在通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等反腐敗資源力量，設立監察委員會，并與紀委合署辦公，形成監督合力，增強監督實效，把執紀和執法貫通起來，把制度優勢轉化為治理效能。監察法第二條在結尾規定“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制”，體現了“四個自信”，反映了深化國家監察體制改革的要求，為深化國家監察體制改革指明了方向，有利于為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力保障。

　　4.凸顯“監察全覆蓋”理念，規定對所有行使公權力的公職人員進行監察

　　之前的行政監察法，監察對象主要是行政機關及其工作人員，范圍過窄。國家監察體制改革根據我國的政治體制和文化特征，秉持以人民為中心的思想，明確要求實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，將監察對象擴大到包括人大政協等在內的公職人員，實現了由監督“狹義政府”到監督“廣義政府”的轉變。監察法第一條與第三條分別規定：“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋”“對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察”。

　　監察法第十五條對監察全覆蓋進行了具體化，規定如下：“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。”這六款，前五款屬于列舉式規定，最后一款屬于兜底規定，相輔相成，完整體現了監察全覆蓋的理念，有利于增強國家監察工作的震懾力與公信力、針對性和操作性，促進反腐敗全覆蓋、向基層延伸、解決群眾身邊的腐敗問題。

　　5.凸顯“監察委員會是專責機關”理念，全面規定監察委員會的監督、調查、處置職責

　　監察法第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。”這里所說的“專責機關”，與紀委是黨內監督專責機關的定位相呼應相匹配。專責機關與專門機關雖然只有一字之差，但含義迥然。權力就是責任，責任就要擔當。“專責機關”不僅強調監察委員會的專業化、專門性，而且突出強調其責任，即行使監察權不只是監察委員會的職權，更是其應盡職責和使命擔當。這里所說的“國家監察職能”，不是整合前行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，即依托紀檢、拓展監察、銜接司法，實現了“一加一大于二、等于三”。

　　監察委員會之專責，是監督、調查、處置這三項職責的統一。監察法第十一條分三款依次對這三項職責進行了規定。這三項職責既各有側重，又密切聯系，缺一不可，其中，監督職責是首要職責，切忌把監察機關等同于單純的辦案機關，忽略監察委員會日常的咬耳扯袖工作。

　　6.凸顯“運用法治思維和法治方式反對腐敗”理念，依法賦予監察機關權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施

　　法治是治國理政的基本方式。習近平總書記強調，要善于運用法治思維和法治方式反對腐敗。十九大報告指出，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。“工欲善其事，必先利其器。”監察法詳細規定了監察權限和調查手段，包括由監察機關決定和實施的談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，以及由監察機關嚴格審批、交由有關機關執行的技術調查、通緝、限制出境等措施，明確了這些措施的使用主體、適用對象、適用條件、審批權限和程序等，有利于保證監察機關履行職責，促進監察工作規范化、法治化。

　　在上述措施中，取代“兩規”措施的留置，解決了長期困擾的法治難題，是一項重要的制度創新，是以法治思維和法治方式反對腐敗的重要體現，是法治建設的重大進步。留置是一種限制人身自由的措施，為規范其使用，防止濫用，監察法對留置的使用條件、審批程序、場所、期限等都作出了相應規定。如，明確監察機關采取留置措施，應當集體研究決定。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務，等等。

　　7.凸顯“防止‘燈下黑’”理念，專章規定“對監察機關和監察人員的監督”

　　習近平總書記指出，新的形勢任務對紀檢監察干部隊伍的思想作風、能力素質、紀律約束提出了新要求。要深化轉職能、轉方式、轉作風，更好履行黨章賦予的職責，嚴明各項紀律，嚴格管理監督。他還強調，紀檢監察機關要防止“燈下黑”，嚴肅處理以案謀私、串通包庇、跑風漏氣等突出問題，清理好門戶，做到打鐵還需自身硬。國家監察體制改革后，監察機關的監督范圍擴大、權限更加豐富，如何監督監察機關備受各界關注。

　　監察法專設第七章“對監察機關和監察人員的監督”，規定了全面的外部監督和嚴格的內部監督機制。就外部監督而言，包括人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督等。如第五十三條規定，監察機關應當接受本級人民代表大會及其常委會的監督，監督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、就有關問題提出詢問或者質詢。就內部監督而言，規定了設立內部專門的監督機構，對打聽案情、過問案件、說情干預的報告和登記備案，等等。

　　監察法的規定，既有宏觀層面，如強調堅持黨對國家監察工作的領導，也有微觀層面，如用留置取代“兩規”措施。監察法規定了監察委員會的監督、調查、處置職責；既強調監察體制的集中統一、權威高效，規定對所有行使公權力的公職人員進行監察，賦予監察委員會權限與調查手段，又高度提防“燈下黑”，專章規定“對監察機關和監察人員的監督”，等等。這些既各有側重又相輔相成的新理念與新亮點，具有鮮明的時代性、創新性、辯證性，我們必須認真學習領會監察法要求，不折不扣抓好貫徹落實。

　　《光明日報》（ 2018年07月03日 05版）返回光明網首頁